Insieme degli elementi, naturali e non, che concorrono a formare l’ambiente ed il paesaggio. In sede normativa i due termini vengono sovente usati come sinonimi, così come spesso il paesaggio viene equiparato alle “bellezze naturali”.

 

L’intera disciplina dei beni ambientali (e culturali) dapprima normata da due distinte leggi (l. 1497/1939 per i beni ambientali, l. 1089/1939 per i beni culturali) è stata più di recente racchiusa in un unico corpusnormativo costituito, dapprima, dal D.Lgs 29 ottobre 1999 n. 490 (‘Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali’) e, successivamente, per impulso dell’art. 10 della legge 137 del 2002 (che ha affidato al governo il compito di adottare un Codice in materia di beni culturali e ambientali) mediante il D.Lgs 22 gennaio 2004 n. 42, entrato in vigore il 1° maggio 2004.

 

La tutela dell’ambiente e del paesaggio si realizza mediante il controllo dell’attività edificatoria nei luoghi che, per le loro caratteristiche intrinseche o per valori oggettivi, sono sottoposti allo specifico vincolo di tutela, nonché mediante il controllo delle attività incidenti sotto il profilo dell’inquinamento.

 

In particolare, mentre la l. 1497/1939 prevedeva che l’apposizione del vincolo di tutela dovesse riguardare specifici immobili (aree ed edifici) ritenuti rilevanti sotto l’aspetto paesaggistico e naturalistico, nonché l’osservanza di una particolare procedura per l’efficacia del vincolo medesimo, che doveva concludersi con decreto ministeriale di vincolo, la l. 431/1985 (cd ‘legge Galasso’) riconosceva ad ampie categorie di beni un elevato grado di valore, imponendo un vincolo automatico ed oggettivo, generalizzato a tutti i beni che presentassero determinate caratteristiche (ad esempio: la fascia di 300 m dalla battigia marina o lacustre; le sponde dei fiumi e dei corsi d’acqua pubblica per una fascia di 150 m; la parte eccedente i 1.600 m sulle montagne alpine ed i 1.200 m per la catena appenninica e le isole; i ghiacciai ed i circhi glaciali; i parchi e le riserve nazionali e così via).

 

Ai fini della individuazione dei beni paesaggistici, il criterio è rimasto sostanzialmente identico anche nel Codice del 2004: da una parte, i beni da individuare in forma specifica e con apposizione di vincolo mediante atto amministrativo; dall’altra, la congerie di beni aventi le caratteristiche indicate già nell’art. 1 della legge 431/1985 ed oggi ribadita all’art. 142.

 

L’apposizione del vincolo comporta di necessità che l’approvazione dei progetti edilizi da parte degli organi comunali debba essere preceduta dall’autorizzazione regionale, o dell’ente locale al quale la regione abbia affidato la relativa competenza, prevista dall’art. 146 del D. Lgs. n. 42/04, ai fini della verifica della compatibilità paesaggistica del progetto che si intende eseguire; la relativa procedura risulta completamente riscritta se raffrontata a quella previgente (contenuta, in particolare, nell’art. 7 della l. 1497/39 e nell’art. 151 del D.Lgs 490/99).

 

Anche la realizzazione d’interventi su aree sottoposte a tutela gode del generale disegno semplificatorio in atto da qualche tempo, cosicché tutte le opere edilizie escluse dapprima dalla Dia possono oggi esservi subordinate, a termini degli artt. 22 e 23 del TU 380/2001.

 

Perché la Dia sia efficace dopo il decorso del termine di trenta giorni dal suo deposito presso gli uffici comunali è necessario e sufficiente che l’interessato depositi l’autorizzazione paesaggistica ottenuta in precedenza; nel caso in cui non l’abbia richiesta in via anticipata, vi provvede il responsabile del procedimento mediante l’indizione di una conferenza di servizi.

 

Non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica i seguenti interventi:

 

a) manutenzione ordinaria e straordinaria, consolidamento statico e restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici;

 

b) interventi inerenti all’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale;

 

c) taglio colturale, opere di forestazione e riforestazione, opere di bonifica, antincendio e conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste (se previsti e autorizzati dalla normativa in materia).

 

Sono pure sottratti all’autorizzazione quegli interventi che, pur interessando i beni tutelati nella cd ‘legge Galasso’ ed oggi elencati all’art. 142 del Codice (‘aree tutelate per legge’) ricadono in aree che, alla data di entrata in vigore della ‘Galasso’ (ossia, al 6 settembre 1985) fossero già compresi nelle zone A e B degli strumenti urbanistici comunali o nei PPA e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadessero all’interno del perimetro del centro edificato.

 

A termini del 4° comma dell’art. 146 del Codice, l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.

 

Una volta presentata la richiesta di rilascio di autorizzazione paesaggistica presso gli uffici regionali o degli enti locali da parte del soggetto interessato:

 

a) entro 40 giorni l’amministrazione competente:

 

a.1. verifica la compatibilità paesaggistica; se del caso, richiede un’integrazione documentale (il termine di quaranta giorni si sospende fino alla ricezione della documentazione e, comunque, per un periodo non superiore a trenta giorni);

 

a.2. acquisisce il parere obbligatorio della commissione per il paesaggio (che, a termini dell’art. 148 del Codice, deve essere istituita entro un anno dall’entrata in vigore del Codice stesso presso ogni ente locale al quale è stata delegata la competenza in materia di autorizzazione paesaggistica);

 

a.3.. trasmette la propria ‘relazione tecnica illustrativa’ alla competente Soprintendenza;

 

a.4. comunica agli interessati l’avviso di avvio del procedimento;

 

b) entro 45 giorni dal ricevimento degli atti, la Soprintendenza esprime il proprio parere (positivo o negativo) e lo trasmette al soggetto competente al rilascio o diniego dell’autorizzazione; il parere è obbligatorio e vincolante, cosicché l’amministrazione competente non può discostarsi dal suo contenuto (l’art. 146 del Codice precisa che non è vincolante quando siano state approvate le prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati e quando il Ministero abbia verificato l’adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni del piano paesaggistico);

 

c) entro venti giorni dalla comunicazione del parere della Soprintendenza l’amministrazione competente assume la determinazione definitiva:

 

c.1. se nega l’autorizzazione, essa deve comunicare il preavviso di rigetto all’interessato che, a sua volta, può presentare le relative osservazioni entro il termine prefissato; successivamente il soggetto competente si esprime in via definitiva; c.2. se rilascia l’autorizzazione, deve trasmetterla ‘senza indugio’ alla Soprintendenza e, unitamente al precedente parere soprintendentizio, anche alla regione e a tutti gli enti pubblici territoriali interessati.

 

Nel caso in cui la Soprintendenza non renda il proprio parere entro i quarantacinque giorni, l’autorità competente può indire una conferenza di servizi, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il proprio parere scritto; la conferenza si pronuncia entro il termine perentorio di quindici giorni; in ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte della soprintendenza, l’autorità competente provvede sulla domanda di autorizzazione.

 

La norma in esame prevede la possibilità che l’interessato richieda l’autorizzazione alla regione qualora l’ente locale competente non si pronunci entro il termine di cui al punto c) e, in caso di mancata assunzione in via sostitutiva del provvedimento da parte della regione entro i 60 giorni successivi al deposito della richiesta, possa avanzare analoga richiesta d’intervento sostitutivo alla Soprintendenza.

 

Il procedimento istruttorio appena riferito è quello previsto come definitivo, ossia applicabile dopo l’approvazione dei piani paesaggistici ed il conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici e, in ogni caso, a far tempo dal 1° gennaio 2010.

 

Fino all’avverarsi dei detti ‘adempimenti’, e comunque non oltre il 31 dicembre 2009, doveva applicarsi il regime transitorio (e semplificato) previsto dall’art. 159 del Codice, a termini del quale:

 

– l’autorizzazione doveva essere rilasciata o negata entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla richiesta; . in caso di rilascio, l’amministrazione competente ne dava immediata comunicazione alla soprintendenza, trasmettendo la documentazione prodotta dall’interessato e tutte le risultanze degli accertamenti svolti;.

 

– il Ministero aveva facoltà di annullare la determinazione dell’organo locale, sempre entro il termine di sessanta giorni.

 

Alle procedure sopra indicate se ne affianca oggi una ulteriore, introdotta dal DPR 9 luglio 2010 n. 139(‘Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità’) alla cui emanazione già rinviava il 9° comma del medesimo D.Lgs 42/2004.

 

La disposizione, entrata in vigore il 10 settembre 2010, è applicabile agli “interventi di lieve entità, da realizzarsi su aree o immobili sottoposti alle norme di tutela della parte III del Codice [‘beni paesaggistici’, art. 131 e seguenti – ndr] sempre che comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici, indicati nell’elenco di cui all’allegato I che forma parte integrante del presente regolamento“.

 

L’allegato I contiene una serie farraginosa e non organizzata d’interventi edilizi (oppure di senso più lato, quali, ad esempio, quelli che attengono al taglio selettivo della vegetazione ripariale o di alberi isolati) che non sono, tuttavia, sempre e comunque realizzabili con la procedura semplificata, dal momento che sono previste esclusioni per gl’immobili dichiarati di rilevante interesse pubblico.

 

Il decreto 139 esclude dalla semplificazione, infatti, tredici interventi (tra questi, quelli indicati ai numeri 1, 2, 3, 4, 5, 10, 11, 13, 15, 22, 23 e 36 dell’allegato) se inerenti gli immobili tutelati dall’art. 136, 1° comma, lett. a), b) e c) del Codice, vale a dire:

 

“a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;

 

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

 

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”.

 

Gl’interventi di cui ai numeri 1 e 28 sono, invece, esclusi dalla semplificazione procedurale se gl’immobili ricadono nella zona A (centro storico) dello strumento urbanistico comunale.

 

Le nuove disposizioni rappresentano il tentativo, per via di accelerazione e semplificazione delle procedure, di rendere ad un tempo più veloce la conclusione dei procedimenti che non siano effettivamente complessi, di coinvolgere, a questo scopo, le parti private -richiedente e professionista abilitato- assegnando compiti di asseverazione ed attestazione e, infine, di sollevare gli uffici amministrativi dall’eccesso di fascicoli da esaminare. Una delle finalità dichiarate delle recenti norme era (anche) quella di ridurre del 75% la mole di lavoro dei soggetti competenti in materia ambientale (e, quindi, anche delle Soprintendenze), ma ad oggi non risulta che l’obiettivo sia stato nemmeno lontanamente raggiunto.

 

Ad un primo sguardo, in effetti, la semplificazione appare più apparente che reale, dal momento che il ‘tecnico abilitato’ deve produrre, unitamente al progetto delle opere, una relazione paesaggistica ‘semplificata’ nella quale:

 

– sono indicate le fonti normative e provvedimentali della disciplina paesaggistica (si crede, inerente l’area o l’edificio in cui è previsto l’intervento e non una mera elencazione della normativa vigente nella specifica materia),

 

– è descritto lo stato attuale dell’immobile interessato dall’intervento (la norma si richiama soltanto all”area’, ma la descrizione deve ritenersi estesa anche agli edifici),

 

– è attestata la conformità del progetto alle specifiche prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici, se queste prescrizioni sono esistenti, ovvero documentata la compatibilità con i valori paesaggistici,

 

– sono indicate le eventuali misure di inserimento paesaggistico previste,

 

– è attestata altresì la conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia.

 

Quando l’autorità preposta al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica non coincide con quella competente in materia urbanistica ed edilizia (ossia il comune non sia stato preventivamente delegato dalla regione a svolgere le azioni di tutela dei beni paesaggistici) l’istanza deve essere corredata anche dall’attestazione comunale di conformità dell’intervento alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie o, in caso di intervento soggetto a Dia, dalle asseverazioni previste dall’art. 23 del TU 380/2001.

 

L’intero procedimento, quindi fino al rilascio o al diniego dell’autorizzazione, che deve avvenire sempre in forma espressa (con il che il silenzio mantenuto dall’amministrazione deve intendersi come ‘diniego’) deve concludersi entro 60 giorni dal ricevimento della domanda (presentata anche per via telematica) all’amministrazione competente. Nelle ipotesi d’interventi connessi con lo svolgimento di attività produttiva, la richiesta di autorizzazione paesaggistica va depositata dinnanzi allo sportello unico delle attività produttive (SUAP), ove costituito, a termini dell’art. 38 della l. 133/2008.

 

L’amministrazione competente deve, nei 30 giorni successivi al ricevimento dell’istanza, istruire la pratica verificando:

 

– se l’intervento proposto sia tra quelli compresi nell’elencazione di cui all’allegato I al DPR 139/2010 e, quindi, se la procedura sia stata correttamente avviata, nel qual caso comunica all’interessato l’avvio del procedimento;

 

– nella medesima comunicazione, se vi sia necessità d’integrazione documentale, ne fa espressa richiesta e ad essa il privato deve adempiere entro i successivi 15 giorni, durante i quali i termini del procedimento restano sospesi (il che significa che vengono computati anche i giorni trascorsi in precedenza) e ricominciano a decorrere dopo l’adempimento;

 

– qualora l’interessato non provveda alle integrazioni, deve dichiarare in ogni caso la conclusione del procedimento;

 

– contemporaneamente verifica la conformità dell’intervento alle norme urbanistiche ed edilizie, ove sia competente, oppure verifica l’attestazione comunale di conformità o l’asseverazione; ove non sussista la conformità, dichiara l’improcedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica, dandone immediata comunicazione al richiedente;

 

– in caso di conformità edilizia, valuta la pratica sotto il profilo paesaggistico;

 

— se la valutazione è negativa, sospende il procedimento ed invia all’interessato il preavviso di diniego, assegnando un termine di 10 giorni per le eventuali controdeduzioni; se resta confermata la valutazione sfavorevole, nega l’autorizzazione paesaggistica;

 

— se la valutazione è positiva, formula un motivato parere e trasmette il fascicolo alla Soprintendenza.

 

L’adempimento a carico della Soprintendenza deve svolgersi nei 25 giorni successivi al ricevimento della pratica; in caso di silenzio oltre il termine, l’amministrazione competente può prescindere dal parere e questo s’intende, quindi, reso in senso favorevole. In detta ipotesi, oppure quando il parere favorevole sia assunto in forma espressa, l’amministrazione competente rilascia l’autorizzazione paesaggistica entro 5 giorni successivi. Il parere ‘espresso’ dalla Soprintendenza è sempre vincolante e, se negativo, deve essere comunicato all’interessato dalla Soprintendenza stessa.

 

L’autorizzazione che conclude il procedimento semplificato è immediatamente efficace ed ha validità per 5 anni.

 

L’autorizzazione paesaggistica in regime ‘normale’ ha essa pure validità per 5 anni, ma si caratterizza per i seguenti, ulteriori aspetti:

 

(1) diventa efficace dopo il decorso di trenta giorni dalla sua emanazione;

 

(2) non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, fatta eccezione che per le ipotesi di cui all’art. 167, 4° comma, nel quale è previstol’accertamento di compatibilità paesaggistica per:

 

2.a) i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

 

2.b) l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

 

2.c) i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3, TU 380/2001.

 

Il Codice prevede che la sanzione amministrativa applicabile in ipotesi di realizzazione d’interventi edilizi senza l’autorizzazione paesaggistica od in difformità da questa debba essere la demolizione, da eseguirsi, se necessario, anche d’ufficio. Qualora, tuttavia, venga accertata la compatibilità paesaggistica a termini del 4° comma dell’art. 167 (per le ipotesi elencate appena sopra) il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; l’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria prevista per la generalità delle ipotesi.

 

Quanto alle sanzioni penali, esse sono normate dall’art. 181 che, nella generalità delle ipotesi, prevede il rinvio alle medesime pene previste dall’art. 44, lett. c) del TU edilizia, ossia “l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro“, con pena identica alle ipotesi di lottizzazione abusiva.

 

La pena è più grave (comma 1-bis: reclusione da uno a quattro anni) qualora i lavori realizzati abusivamente (sotto il profilo paesaggistico) ricadano:

 

a) su immobili od aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche, siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori;

 

b) su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell’art. 142 (si tratta del vincolo obiettivo introdotto con l. 431/1985, alias legge Galasso) ed abbiano comportato un aumento dei manufatti superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento della medesima superiore a settecentocinquanta metri cubi, ovvero ancora abbiano comportato una nuova costruzione con una volumetria superiore ai mille metri cubi.

 

Non si applicano le sanzioni penali, invece, per le ipotesi di abusi minori già individuate dall’art. 167 e per le quali sia stato rilasciato l’accertamento di compatibilità paesaggistica.

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